법률적 근거가 없는 내부적 방침으로 재산권을 제한한 위법한 행정

정하영시장이 난개발을 방지하고 환경을 지키기 위한 방법으로 김포시 관내의 산지에 대해 개별적 인허가를 내주지 않는 정책을 지난 2년간 유지했는데 이러한 정책은 법률상 근거가 없는 위법한 정책임이 밝혀졌다.

아래의 사진은 김포시 공무원이 정하영 시장의 결재를 받은 내부문서인데(정보공개 청구문서, 3쪽)산지에 대하여 계획관리지역은 경사도 18도 이상, 관리지역은 경사도 11도 이상은 “김포시 도시계획 조례에 의한 도시계획 심의를 거쳐서 개발을 허가할 수 있다”고 규정하고 있는데 정하영시장은 산지 계획관리지역 18도 이상, 관리지역 11도 이상은 아예 도시계획 심의 접수조차도 받아주지 않은 위법한 행정이라는 비판을 받고 있다.

행정행위란 행정청이 시민에 대하여 구체적인 사실에 대한 법집행행위를 말하는데 그 법적성질(法的性質)은 행정행위가 외부에 대한 직접적인 법적효과를 발생케 하는 권력적 단독행위이며 공법상의 행위가 되는 것을 말한다.

쉽게 풀어서 말하자면 “구체적인 사실에 대한 법집행행위”란 “법률에 근거한 법치행정”을 말한다. 여기서 말하는 법치행정이란 조례를 포함한 행정행위를 말하는데, 공무원들이 시장의 개인적 취향에 맞게 행하는 행정행위가 아니라 “법령”에 근거한 행정행위를 말한다.

김포시청 개발행위의 공무원들이 “개발행위허가 기준(경사도) 운영방안”이라는 제목의 문서를 정하영시장에게 결재를 받고 2019년 01월 01일부터 2020년 12월 31까지 2년동안 “법률에 근거하지 않은 정책으로 단 1건도 허가한 사실이 없다는 것은 법률에 근거하지 아니한 위법한 행정행위를 하였다는 것을 말하며, 심각한 민주주의 원리를 훼손한 경솔한 정책을 추진했다는 비판을 받는다.

접수조차 받아주지 않는 위법한 행정

첫 번째는 법률에 근거가 없는 위법한 행정이다. 국민(시민)의 권리의무를 제한하기 위해서는 법률의 근거가 있어야 하고, 여기의 법률에는 “김포시 도시계획 조례가 포함”된다.

김포시도시계획 조례도 “도시계획 심의를 거쳐 허가할 수 있다”고 규정하고 있는데 “김포시 개발행위 공무원이 경사도 운영방침을 정하영시장의 입맛에 맞는 개발행위 경사도 운영방안”이라는 내부적 방침으로 지난 2년 동안 단 1건의 심의를 통과한 사례도 없었고 단 1건의 심의를 접수조차 받아주지 않았다는 정책이 과연 국민(시민)의 자유와 권리를 지켜 주기위한 정책인 것인지 문제된다.

김포시 개발행위 공무원은 이 운영방안을 정하영 시장으로부터 결재를 받은 후 2년동안 아예 경사도가 넘는 경우에는 “접수”조차 받지 않은 것으로 알려져 심각하고 조직적으로 헌법상 기본권을 침해 했다는 비난을 받고 있다.

이에 대해 김포시 공무원은 기자에게 “시장님의 결재를 받았기 때문에 문제가 없다”는 취지로 답변을 했는데 이에 대해 “공무원 시험을 행정착오로 합격”한 것이 아니라면 “접수조차 받아 주지 않는 행정은 있을 수 없다”는 비판을 받고 있다. 즉, 접수는 받은 후에 법률요건을 충족한 신청인 경우에는 수리를 하고, 법률요건을 충족하지 못한 신청인 경우에는 불수리를 해야 하는데 이러한 접수조차 받지 않는 것은 심각한 행정상 오류라는 지적을 하고 있다.

담당공무원과 정책자문관은 공범이고 부역자이다.

공무원은 특별한 사정이 없다면 전부 공개경쟁을 거쳐서 임용이 되게 된다. 따라서 행정에 관해서는 “접수”조차 받아주지 않는 행정은 대한민국 어디에도 없다. 정책을 펼치는데 있어서 경사도를 강화해서 개별허가를 제한하겠다는 것을 나무라는 것이 아니다.

이러한 정책이 문제가 된 다는 것은 담당 공무원과 정책자문관도 알고 있었다. 설령 다른 지방자차단체가 이러한 상태로 운영을 하고 있다고 하더라도 다른 지방자치단체도 “접수”는 받아 준다는 것을 알고 있었을 것이고, 이런 방식으로 사유재산권을 제한한다면 위법한 제한이 된다는 사정을 넉넉히 알고 있었다고 할 것이다. 공범 또는 부역자로 비난받을 만하며 상급기관에 감사의 대상이 된다고 할 것이다.

특히 정책자문관(행정학 박사)은 문제가 된다는 것을 알면서도 눈가리고 아웅하는 식으로 담당부서에서 기안한 “개발행위허가 기준(경사도)운영 방안”에 대해서 담당부서에서 운영의 묘를 살려서 운영할 것이라는 묵시적 교감도 있었을 것이다. 행정학 박사로서 곡학아세(曲學阿世)를 하는 것이 아닌지 묻는다.

정치에 있어서 민주주의는 실체적 정당성과 절차적 정당성을 갖추어야 민주주의가 되고, 권위가 있는 정권이 되는 것이다. 권위(Authority)가 있어야 권력(Power)이 생기는 것이고, 권력이 있어야 타인을 복종시킬 수 있는 힘이 정당화 되는 것이다.

권력이란 타인을 복종시킬 수 있는 힘을 “권력”이라고 한다. 권위는 민주적인 선거에 의해 절차적 정당성과 실체적 정당성을 갗춘 사람에게 “권위” 가 있다고 말하게 된다. 박정희와 전두환은 권력이 없었는가? 있었다. 이들이 총칼로 겁박을 하기 때문에 누구든지 박정희와 전두환에 대해서 복종을 하였다. 그러나 이들이 권위가 있는 정권인가? 아니다. 그 이유는 그들은 민주적인 선거에 의해 절차적 정당성과 실체적 정당성을 확보하지 못했기 때문에 권위가 있는 정권이 되지 못한 것이다.

무분별한 난개발을 막기 위해서 펼친 정책이라고 해서 “법치주의”를 위반할 수는 없고 변형된 방법인 운영방침이나 지침, 훈령의 형식으로도 법치주의를 훼손할 수는 없는 것이다.

현재까지 정하영시장이 의도했던, 의도하지 않았던을 불문하고 이러한 시정은 민주주의의 기본 원칙인 자유와 권리를 지키는 정책은 아닌 것이 확실하다. 그 이유는 정하영 시장의 정책도 법치주의의 테두리를 벗어나서는 허용되지 않기 때문이다. 

우리가 민주주의를 선호하면서 다수결을 채택한 것은 기본적으로 의회주의를 전제하기 때문이다. 의회는 무기력하고 안건을 심의할 능력이 없는 점을 역이용한 치졸한 정책을 펼친것이고 비판을 받을 충분한 이유가 되며 우리 김포시민은 적어도 지난 2년간은 민주주의가 파괴된 상태에서 생활했다고 할 것이다.

취재를 하면서 민주주의와 경제성장과의 관계에서 민주주의는 경제성장에 긍정적 영향을 미친다는 말은 민주주의를 지키는 비용이 민주주의를 파괴하기 위해 지출되는 비용보다 비용적 측면에서 훨씬 경제적이라는 플래시 보이스의 말이 생각나는 것은 왜일 까?